Le Bhoutan abroge la prohibition du tabac face à son échec

La vente, l'achat, la possession et le transport de tabac sont désormais autorisés au Bhoutan. La nouvelle loi sur le tabac, votée par l'assemblée le 25 juin dernier, a mis un terme à près de 17 ans de prohibition du tabac dans le petit Etat du flanc Est de l'Himalaya. La légalisation du tabac a été justifiée par les autorités en raison de l'ampleur, qualifiée d'endémique, du trafic illégal en provenance d'Inde dans le contexte de la propagation de Covid. 

"La contrebande de tabac est le plus grand risque de transmission de COVID en raison du volume considérable, du nombre de personnes impliquées et l'absence de respect du protocole sanitaire", estimait le Colonel Phub Gyeltshen, de la Police Royale du Bhoutan (RBP), dans le quotidien The Bhutanese le 19 juin 2021. 

La fin de la prohibition du tabac après 17 ans

"Les clauses interdisant la vente de produits du tabac ont été abrogées. Les sections sur les amendes et les pénalités, la possession et le transport du tabac et des produits du tabac ont été supprimées et la limite des quantités autorisées pour l'importation de ces produits a également été abrogée", détaille le site East Mojo le 26 juin 2021 à propos de la nouvelle mouture de la loi tabac. 

Le média Bhoutanais précise également que la taxation du tabac est suspendue temporairement "pour empêcher la propagation du COVID-19, après avoir constaté que les protocoles COVID-19 sont violés le long de la frontière sud avec une contrebande généralisée et un marché noir du tabac". L'abrogation de la prohibition du tabac au Bhoutan a été provoquée par les circonstances de l'épidémie de Covid, mais comme un symptôme, elle révèle un échec plus profond.

Un pays sans fumée au début du millénaire

Le Bhoutan est un royaume enclavé dans les contreforts de l'Himalaya de la taille de la Suisse, mais avec une population près de dix fois moindre. Ses 780 000 habitants sont pour les trois quarts Bouddhistes, qui est religion d'Etat, et une minorité de 20 % d'Hindous au Sud du pays. "La religion, la culture et la tradition ont jusqu'à présent été des forces puissantes contre l'usage du tabac. En outre, étant petit et isolé, le Bhoutan n'a jamais été la cible des multinationales du tabac", expliquait Sonam Ugen, du National Referral Hospital de Timphu, en 2003 dans la revue Tobacco Control. 

Sonam Ugen estime alors à 1 % la part de fumeurs et à près de 8% les consommateurs de tabac oraux de la population adulte au Bhoutan. "En 2004, l'Assemblée nationale du Bhoutan promulgue la loi nationale d'interdiction des cigarettes, interdisant la vente de produits de tabac dans le pays, ainsi que de fumer dans les lieux publics, les lieux privés et les espaces de loisirs", rappelle le Daily Bhutan. Il devient alors le seul Etat au monde à interdire le tabac, rejoint en 2016 par le Turkmenistan, désormais seul. 

La prohibition n'a pas réduit le tabagisme

En 2008, une enquête menée par l'American Cancer Society mesure le tabagisme adulte à 8,5 %. Ces chiffres semblent sensiblement plus élevés qu'avant la prohibition, même si la comparaison est délicate. Cependant en 2014, une enquête, publiée dans Population Health Metrics, montre qu'un quart de la population adulte consomme du tabac : 7,4 % fument et 19,7 % utilisent du tabac oral, dont 2,3 % utilisent les deux. La hausse du tabagisme se confirme."Malgré une interdiction complète du tabac, la consommation de tabac est élevée au Bhoutan, en particulier la forme sans fumée", concluent les chercheurs rattachés au Ministère de la santé.

Du côté des adolescents, la Global Youth Tobacco Survey a sondé un panel représentatif d'adolescents de 13-15 ans au Bhoutan en 2004, 2006, 2009, 2013 et 2019. L'usage courant, c'est à dire au moins une fois dans le mois précédant l'enquête, de produits de tabac a augmenté jusqu'en 2013, avant de baisser en 2019, mais restant à un niveau supérieur qu'en 2004 au moment de l'entrée en vigueur de la prohibition. 

Bien que les suivis ne sont pas réguliers et peuvent être sujets à des imprécisions, rien n'indique dans les statistiques que la prohibition ait réduit le tabagisme tant au niveau des adultes que des adolescents. Etant illicites, aucune donnée directe sur les ventes de tabac n'est disponible. 

La prohibition donne naissance à la contrebande

Indice indirecte du volume de contrebande, les saisies augmentent dès le début de la prohibition. Citées dans un article de l'Internation Journal of Drug Policy (IJDP) en 2011, les données de la police montrent l'essor des volumes de tabac de contrebande saisis. Pour les années 2005 et 2006, les saisies équivalent à 130 000 Ngultrums (Nu), la monnaie locale (1000 Nu valent ~12€). Dès 2007, celles-ci quadruplent pour atteindre 620 000 Nu, puis doublent en 2008 à près de 1,4 million de Nu. 

"Ainsi, la consommation de tabac chez les adultes n'a pas cessé et n'est pas même en voie de cesser. La prévalence du tabagisme chez les mineurs au Bhoutan est beaucoup plus élevée. En outre, et parallèlement à ces tendances de prévalence tabagique, la contrebande de tabac et un marché noir florissant restent un problème grave au Bhoutan", résume Michael Givel, de l'Université de l'Oklahoma (USA), auteur de l'article dans l'IJDP en 2011.

Sur les sites gouvernementaux, je n'ai pas réussi à trouver les données des saisies entre 2008 et 2017. En 2018, les saisies dépassaient les 3,7 millions de Nu, continuant de croitre en 2019 pour s'approcher de 5,8 millions de Nu. Avec l'épidémie de Covid et les restrictions de déplacements, le trafic explose en 2020 et les saisies dépassent 14 millions Nu. Puis sur les seuls six premiers mois de 2021, les saisies atteignent 11,9 millions Nu. Dans son rapport, intitulé "The Big Ban", l'OMS constate en 2019 que "le commerce illégal du tabac s'étend à la dimension nationale de l'interdiction. Il continue de progresser de manière cachée, à l'opposé complet de l'intention avec laquelle la loi a été initialement conçue".

Le Gouvernement choisit la fuite en avant en 2010

En 2010, constatant l'échec de l'interdiction du tabac depuis 2004, les autorités bhoutanaises décident de durcir l'arsenal législatif avec la "loi anti-tabac". La détention de produits du tabac sans certificat de dédouanement sur soi devient un délit, sans possibilité de caution, entrainant une peine de prison pour un minimum de trois ans. L'importation pour consommation personnelle est limitée à 200 cigarettes ou 150 gr d'autres produits de tabac par mois et en s'acquittant d'une taxe équivalente à son prix d'achat. "Ils doivent fournir un reçu des douanes lorsqu'ils sont contrôlés par la police", précise alors l'agence Reuters.  

Un moine condamné à trois ans de prison pour du tabac à chiquer

Après l'entrée en vigueur, les forces de police lancent des raids chez les habitants soupçonnés de fumer ou de consommer du tabac oral. Quelques mois plus tard, en mars 2011, un moine bouddhiste de 23 ans est condamné à trois ans de prison, la peine minimum prévue par la loi. Le jeune homme a été pincé en possession de 48 sachets de tabac à chiquer, pesant180 gr et valant 120 Nu (2,25 $) qu'il avait ramené d'Inde. Le condamné déclare au tribunal ne pas avoir eu connaissance de la loi. 

La condamnation disproportionnée provoque "un tollé général" dans le petit royaume. Plus de 80 autres personnes, dont un homme de 81 ans, finissent en prison les mois suivant, condamnés au nom de la loi anti-tabac. Sous la pression publique, le Gouvernement modifie de nouveau la loi en 2012 pour augmenter les quantités autorisées d'importation à titre personnel à 300 cigarettes, 400 bidis et 250 gr de tabac oral. Les peines encourues en cas de possession de tabac sans avoir de reçu des droits de douanes sont converties en fortes amendes à la place des emprisonnements. En 2014, le gouvernement élargit encore les quantités autorisées à l'importation personnelle.

Les prix du tabac flambent sur le marché noir

Malgré l'autorisation d'importation personnelle, la prohibition a fait s'envoler les prix du tabac sur les marchés bhoutanais. "Par exemple, un paquet de cigarettes Select coûte 60 Nu en Inde, mais il est vendu 350 Nu au marché noir au Bhoutan. Le tabac oral, de la marque Baba, vaut 3 Nu le paquet en Inde, mais il se vend 100 Nu par paquet au Bhoutan", relate le quotidien the Buthanese en 2021.

Pourtant pour endiguer la contrebande de tabac, plus de 300 avant-postes de surveillance ont été installés le long des 700 km de frontière avec l'Inde. "La RBP a renforcé la sécurité du côté de Phuentsholing sur l'Amo Chu [un fleuve], notamment avec la vidéosurveillance et des caméras thermiques", explique the Buthanese. Mais les trafiquants déjouent les systèmes de surveillance. "Malgré nos nombreux avant-postes et postes de contrôle, nous sommes incapables de contrôler la contrebande de tabac", concède le Général de division Chimi Dorji, chef de la Police, au quotidien bouthanais.

Le Big Flop du Big Ban

Après 17 ans, la prohibition n'a pas été en mesure de réduire le tabagisme adulte ni adolescent, les données indiquent même l'inverse. Elle a mobilisé de manière improductive des ressources pour combattre le trafic et semble avoir poussé des agents de l'Etat vers la corruption. 

Applaudi par l'intelligentsia néo-prohibitionniste à sa promulgation, le Big Ban du tabac au Bhoutan a été un échec sanitaire, social et humain. Reste à savoir comment les Bhoutanais vont pouvoir gérer la situation tabagique héritée de ces 17 ans de prohibition.

Références :

The Buthanese, 19 juin 2021 https://thebhutanese.bt/rbp-says-large-scale-and-uncontrollable-tobacco-smuggling-likely-to-bring-covid-into-the-heart-of-bhutan/

Daily Bhutan 9 novembre 2021 https://www.dailybhutan.com/article/selling-and-buying-of-tobacco-products-are-no-longer-illegal-in-bhutan

East Mojo 26 juin 2021 https://www.eastmojo.com/neighbourhood-watch/bhutan/2021/06/26/bhutan-set-to-legalise-tobacco-products-to-control-covid-19-spread/

DFNI 7 septembre 2020 https://www.dfnionline.com/latest-news/retail/bhutan-lifts-band-duty-free-tobacco-combat-illicit-trade-07-09-2020/

The Big Ban, OMS https://apps.who.int/iris/handle/10665/332194

Ugen S. : Bhutan: the world’s most advanced tobacco control nation? in Tobacco Control 2003;12:431-433. https://tobaccocontrol.bmj.com/content/12/4/431

Gurung, M.S., Pelzom, D., Dorji, T. et al. : Current tobacco use and its associated factors among adults in a country with comprehensive ban on tobacco: findings from the nationally representative STEPS survey, Bhutan, 2014. Popul Health Metrics 14, 28 (2016). https://doi.org/10.1186/s12963-016-0098-9 

Global Youth Tobacco Survey Bhutan 2013 https://apps.who.int/iris/bitstream/handle/10665/164336/9789290224808-GYTS-TFI.pdf?sequence=1&isAllowed=y

Global Youth Tobacco Survey Bhutan 2019 https://apps.who.int/iris/handle/10665/337196