Contribution sur le projet de taxe anti-vape en Suisse : cette taxe repousserait près de 50 000 vapoteurs vers le tabagisme

En décembre, le Conseil fédéral a présenté un projet de taxation du vapotage. Il propose d'une part d'imposer une taxe de 2 cts par mg de nicotine pour les e-liquides de recharge. Cela ferait 4,32 Fs de taxe supplémentaire en comprenant la TVA pour une fiole de 10 ml à 20 mg/ml de nicotine. D'autre part, les produits pré-remplis (pods ou jetables) seraient taxés de 50 cts (plus la TVA) par ml avec ou sans nicotine. Une consultation publique est ouverte jusqu'au 31 mars, à laquelle j'ai participé avec la contribution publiée plus bas. 

D'autres points de vue

La contribution du Groupe romand d'études sur les addictions (GREA) publiée sur leur site, souligne que les "vaporettes sont surtaxées au regard de leur dangerosité moindre par rapport aux cigarettes traditionnelles avec cette révision de loi". 

De leur côté, les intégristes anti-réduction des risques de l’Association de prévention du tabagisme (AT-CH) proposent de taxer de 10 cts le mg de nicotine des e-liquides, plus la TVA, pour, dans l’exemple qu’ils présentent, faire passer une fiole de 10 ml coutant actuellement 2,90 Fs à 24,60 Fs. 

Pour sa part, l'association des professionnels du vapotage (SVTA), dans des messages circulant sur les réseaux sociaux, demande "un calcul correct et juste qui tienne compte du fait que le produit est au moins 95 % moins nocif que le tabac" et ne pas susciter un marché noir tandis que "les PME sont lourdement grevées financièrement".

Ma contribution

A l'attention de :
Département fédéral des finances
Monsieur le Conseiller fédéral Ueli Maurer 

Bundesgasse 3 

3003 Bern 

email : tabak@ezv.admin.ch 

Cc. Révision de la Loi fédérale sur l’imposition du tabac (LTab) 

Monsieur le Conseiller fédéral,

Actuellement vice-président de l’association SOVAPE (1), je suis actif depuis 2014 à titre bénévole dans le domaine de la réduction des risques face au tabagisme, notamment à l’aide du vapotage. Je n’ai aucun lien d’intérêt financier direct avec quelconque entreprise du domaine. Cependant, en raison de ma situation sanitaire, je reçois une rente de l’Assurance Invalidité, dont les taxes tabac sont une des sources de financement.

Concernant le projet de taxation contre le vapotage proposé par le Conseil fédéral, mon analyse invite à le réviser en profondeur :

• La taxe sur les e-liquides de recharge pour systèmes ouverts ne devrait pas excéder 0,001 Fs par mg de nicotine selon un calcul tenant compte du profil d’usage de ces e-liquides et de leur profil de réduction des risques par rapport au tabac à fumer
• Au cas où ce seuil ne peut être implémenté en raison d’un trop mauvais rendement budgétaire, il est hautement préférable d’abandonner la taxe que de forcer une taxe d’un niveau contre-productif par ses conséquences de santé publique, sociales et économiques
• La taxe sur les produits de vapotage pré-remplis prêts à l’usage devrait faire l’objet d’un rapport d’évaluation d’impact pour permettre une décision éclairée évitant d’éventuels effets négatifs
• Le cas échéant, le produit des taxes devrait être alloué à un Fonds de réduction des risques, nécessairement distinct du Fonds de prévention du tabagisme qui a explicitement exclu de prendre en charge la réduction des risques

 Le projet de taxation du vapotage présenté par le Conseil fédéral (2) annonce poursuivre deux buts, d’une part des rentrées fiscales, de l’autre un souci de santé publique. Plus précisément sur cet aspect, le Conseil fédéral annonce viser à tenir compte de la réduction de 95 % des risques de vapoter par rapport à fumer, et en même temps réduire la probabilité que des jeunes non-fumeurs essaient le vapotage. Il spécifie dans son rapport explicatif : « les jeunes adultes auront tendance à renoncer aux achats impulsifs en raison de l’imposition des systèmes fermés facilement accessibles ».

Cette mesure peut impacter plus d’un quart de la population

Il est à noter qu’il n’y a aucun recueil récent sérieux de données concernant l’usage fréquent de vapotage chez les jeunes en Suisse. Des données concernant l’expérimentation ponctuelle et éventuellement sans nicotine ne seraient pas suffisantes pour appréhender avec intelligence la situation. 

Le Conseil fédéral ne présente aucun rapport d’impact de son projet de taxation, ce qui parait une manière aventureuse de mettre en place une mesure ayant un impact potentiel concernant les vapoteurs actuels et les fumeurs qui pourraient passer au vapotage pour réduire les méfaits pour leur santé, soit plus d’un quart de la population adulte — il y avait 27 % de fumeurs en Suisse depuis plus de dix ans selon la dernière Enquête suisse de santé menée en 2017 (3). 

Le rapport d’impact du BASS sur la LPTab avait anticipé une baisse de 2,1 % du tabagisme grâce à la légalisation du vapotage avec nicotine (4). Depuis, la prohibition administrative abusive et illégale de vente du vapotage nicotiné a été abrogée en 2018 par le Tribunal administratif fédéral (5). Cependant, on peut supposer que l’effet de santé publique positif du vapotage souligné à l’époque par le BASS serait fortement amoindri par une taxation du vapotage. L’impact d’une éventuelle taxation devrait donc être évalué.

Au niveau international, on doit souligner la corrélation entre des baisses, parfois massives (6), du tabagisme des jeunes avec l’essor du vapotage. Les études sur un supposé effet de « passerelle » du vapotage vers le tabagisme (7) ont des failles méthodologiques graves voire critiques (8). Une analyse tenant compte des co-facteurs de risque montre que les caractéristiques sociales et psychologiques des jeunes ont un rôle déterminant sur le sujet (9). En France, le vapotage semble dissuader les jeunes de commencer de fumer, puisque ceux qui ont essayé le vapotage en premier ont près de 40 % de moins de risque de fumer par rapport aux autres jeunes (10).

Vapoter plutôt que fumer réduit massivement les risques, d’au moins 95 % comme le signale le Conseil fédéral. On peut donc s’interroger sur la pertinence de santé publique d’une taxation visant spécifiquement les produits de vapotage tandis que les cigarettes, le tabac à rouler et les cigarettes chauffées resteraient bon marché, comme l’a souligné le Pr Milo Puhan (11).

Mauvaise évaluation des e-liquides en fiole

Dans le détail, la proposition de taxe du Conseil fédéral concernant les e-liquides pour systèmes ouverts:

• ne répond pas pleinement aux critères d’une prise en compte de la réduction des risques,
• présente un calcul d’équivalence fiscale avec les cigarettes prêtes à l’emploi, ce qui ne caractérise pas les e-liquides de recharge,
• et présente un très fort risque d’effets contre-productifs à la fois en termes de santé publique et de cohésion sociale pour des rentrées fiscales qui ne seront très probablement pas à la hauteur de celles annoncées. 

Les e-liquides pour système ouvert ne sont pas susceptibles d’usage impulsif

En pratique, les e-liquides pour systèmes ouverts ne sont pas utilisables immédiatement. Ils nécessitent la possession d’un appareil spécifique et des manipulations pour les utiliser avec cet appareil. Ils ne sont pas susceptibles d’usage impulsif, annoncé être la cible du Conseil fédéral (citation ci-dessus). 

D’autre part, les modalités de calcul du niveau de taxation sur les e-liquides pour système ouvert ne respectent pas le niveau de 95 % de réduction des risques par rapport au tabac. Outre une multiplication par cinq du résultat de son calcul, la proposition du Conseil fédéral ne prend pas en référence le produit de tabac le plus semblable dans sa forme d’usage, à savoir le tabac à rouler qui nécessite aussi des manipulations avant l’usage. 

Un calcul similaire à celui du Conseil fédéral, mais en prenant en équivalence le tabac à rouler — basée sur ma propre expérience d’ancien fumeur de tabac à rouler ayant cessé de fumer grâce au vapotage —, et en tenant pleinement compte de la réduction de 95 % du risque par rapport à fumer, aboutit à ce que la taxation des e-liquides en fiole ne devrait pas dépasser 0,001 Fs par mg de nicotine à risque réduit (soit 0,20 Fs pour une fiole de 10 ml à 20 mg/ml de nicotine). 

Calcul tenant compte d’une équivalence avec le tabac à rouler 
Base de calcul                                                 -     Charge fiscale
8 grammes de tabac à rouler le plus courant 
(Fleur du pays, 30,90 Frs/160 gr (12))                 0.72 Fs
Impôt équivalent à 35,5 mg de nicotine

sans réduction des risques                                 0.72 Fs
Impôt équivalent pour 35,5 mg de nicotine 

en tenant compte de la réduction 

des risques et méfaits                                         0.036 Fs
Impôt par mg de nicotine à risque réduit         0.001 Fs

Ce calcul tient compte du profil d’usage du produit, à la fois par ses caractéristiques requérant une manipulation comme le tabac à rouler, et de son niveau de réduction des risques comme demandé par le parlement.

Mieux aucune taxe, qu’une taxe désastreuse

Cependant dans son rapport explicatif le Conseil fédéral souligne, pour justifier l’étonnante multiplication par cinq du résultat de son calcul, que « un taux d’imposition aussi faible n’est pratiquement pas justifié, vu les charges de perception pour l’autorité chargée de l’exécution (Administration fédérale des douanes, AFD) et les charges d’exécution pour l’économie ».

Face à l’absence de rationalité économique d’une taxation qui ne peut couvrir les frais qu’elle engendre, une alternative, plutôt que la multiplication de la taxation, pourrait être l’abandon de celle-ci concernant les e-liquides pour systèmes ouverts. 

L’abandon de la taxation sur les e-liquides pour systèmes ouverts aurait les avantages :

• De ne pas repousser dans le tabagisme des personnes qui ont actuellement arrêté de fumer grâce au vapotage, 
• De ne pas provoquer la fermeture de centaines de magasins de vapotage spécialisés, actuellement en première ligne pour l’aide à l’arrêt tabagique en Suisse (13) et lieux de socialisation,
• De ne pas créer artificiellement un appel d’air pour des marchés parallèles,
• De permettre aux actuels fumeurs de classe défavorisée d’opter à l’avenir pour le vapotage afin de réduire les méfaits pour leur santé. 

Comme le signale le Conseil fédéral, de nombreux exemples montrent qu’une taxe contre le vapotage peut provoquer des effets négatifs et favoriser le tabagisme. On peut citer deux cas de pays Européens pour cerner les principaux effets :

• Dans la malheureuse expérience italienne, bien que basée sur un autre calcul, une taxation similaire de 4 € pour 10 ml d’e-liquides a conduit à une baisse du nombre de vapoteurs et une hausse de près d’un million de fumeurs de 2016 à 2018. Des milliers de magasins spécialisés ont dû fermer. Cette catastrophe sanitaire, sociale et économique a également été un bide fiscal, les rentrées réelles n’ayant pas atteint 10 % de l’objectif initial annoncé. 
• En Finlande, 72 % des magasins spécialisés ont fermé en 2017 après l’introduction d’une taxe à hauteur de 3 €/10 ml d’e-liquide (14). Le tabagisme qui était descendu à 17 % de la population en 2013 est remonté à plus de 19 % en 2018 (15). Fin 2020, près de la moitié des vapoteurs ayant persisté déclare utiliser des sources alternatives ou faire des achats à l’étranger (16). « La majorité des utilisateurs sont prêts à se tourner vers des canaux d’approvisionnement illégaux ou alternatifs si la taxation des cigarettes électroniques devient déraisonnablement élevée », explique Vapers Finland, l’association finlandaise d’utilisateurs de vapotage, dans sa récente contribution pour la révision de la taxe sur le vapotage (17).

La taxe envisagée pousserait près de 50 000 vapoteurs à recommencer de fumer

Les travaux des économistes du National Bureau of Economics Research (NBER) ont établi la relation de substitution entre vapotage et tabac à fumer (18). Sur la base de leur calcul de l’élasticité croisée entre les deux produits (19), on peut s’attendre à une hausse de près de 50 000 fumeurs en Suisse si la taxe était appliquée telle que proposée par le Conseil fédéral.

Un effet antisocial

La taxation du vapotage est doublement régressive d’un point de vue social. Les classes défavorisées sont en proportion plus frappées par le tabagisme et sont privées de moyens d’en sortir par leur situation financière, l’absence de remboursement des substituts nicotiniques et la quasi-absence d’aide à l’arrêt tabagique à bas seuil. « Les travailleurs non qualifiés ont 1,5 fois plus de risques de faire partie des fumeurs que les personnes ayant une fonction dirigeante ou celles exerçant une profession intellectuelle ou scientifique », souligne la dernière enquête suisse sur la santé de l’Office fédéral de la statistique (OFS) (20).

Le vapotage est apparu ces dernières années comme une aide de premier plan pour ces catégories. En 2016, il était déjà devenu le premier moyen d’aide à l’arrêt tabagique en Suisse (21). Taxer cet outil de réduction des risques entraverait son utilisation, a fortiori par les fumeurs des groupes sociaux défavorisés. 

L’accroissement des inégalités sociales de santé, liées au tabagisme et aux politiques de santé publique uniquement axées sur la stigmatisation des fumeurs et l’appel à l’abstinence, constitue un élément de minage de la cohésion sociale. Entre 1991 et 2011, les inégalités de chance d’arrêt tabagique entre classe supérieure et classe défavorisée ont été multipliées par près de trois en Suisse (22). 

Des expériences, telles que celle du SuchtHilfe d’Olten, montrent que les fumeurs défavorisés tentent d’arrêter de fumer lorsqu’ils en ont l’opportunité avec une offre à bas seuil (23). Parmi les plus de 60 % de fumeurs qui désirent arrêter de fumer, une large partie en sont empêchés par des conditions socio-économiques (24). Durcir ces conditions par une taxe contre le moyen le plus utilisé pour tenter d’arrêter de fumer contredirait les messages de santé publique contre le tabagisme et donnerait une impression d’injonction paradoxale à la population concernée.

Risque de susciter des achats sur des marchés parallèles

Le Conseil fédéral évoque le risque d’achats délocalisés en cas de taxe, en minimisant ce risque parce que la taxe serait faible à son avis. Une fiole d’e-liquide à 20 mg/ml de nicotine, actuellement vendu couramment de 4 à 7 Fs serait taxée de 4 Fs plus la TVA, soit une augmentation de 4,32 Fs (en conservant la marge brute actuelle). 

Ceci équivaudrait à une hausse de 60 % à 100 % pour les e-liquides de recharge les plus courants. Certains produits, comme les e-liquides non aromatisés à 20 mg/ml de nicotine, verraient leur prix multiplié par quatre. On ne peut en aucune façon considérer de telles hausses comme faibles et négligeables pour une vaste partie de la population. A fortiori dans la situation économique actuelle, suite au Covid et la nouvelle crise provoquée par la guerre en Ukraine, qui contracte le pouvoir d’achat d’une partie importante de la population la plus modeste.

De 2009 à 2018, l’Office fédéral de la santé publique (OFSP) avait interdit, sans base légale, la vente des e-liquides nicotinés en Suisse. Cette tentative a échoué à empêcher une partie de la population de se procurer des e-liquides. Il parait possible qu’une nouvelle mesure posant une taxation à un niveau ressenti comme abusif génère une situation similaire. Ceci n’est pas souhaitable. 

• Une telle situation réduirait la protection des consommateurs poussés vers des produits sans contrôle de qualité. 
• Elle ferait perdre de la capacité de régulation aux autorités, notamment pour imposer les nouvelles règles fédérales de la Loi sur les produits du tabac (LPTab) sur le contrôle de l’âge des acheteurs.
• Elle réduirait le nombre de magasins spécialisés entrainant perte d’emploi et d’un savoir-faire spécifique (25).
• Enfin, elle amenuiserait la crédibilité des autorités, notamment sanitaires, en raison de l’incohérence de la mesure avec la lutte pour réduire le tabagisme. 

Ce serait une situation perdante-perdante pour le peuple et ses autorités. 

Utilisation de la taxe le cas échéant

Le cas échéant, les taxes sur le vapotage devraient par principe d’équivalence fiscale être allouées à un Fonds de réduction des risques face au tabagisme, afin qu’elles servent l’intérêt des personnes taxées. Le Fonds de prévention du tabagisme a clairement refusé d’entrer en matière sur le sujet. Pour respecter sa volonté, les sommes collectées devraient donc revenir à un Fonds de réduction des risques créé dans ce but. De nombreux acteurs sanitaires et sociaux, actuellement sevrés de soutien, seraient enthousiastes à participer et la mise en place d’un tel projet ne poserait pas de grandes difficultés.  

Pour conclure

En conclusion, le projet de taxe du Conseil fédéral doit être totalement révisé. 

• En tenant compte de la réduction des risques et de l’équivalence avec le produit de tabac le plus similaire en usage, la taxation des e-liquides de recharge ne devrait pas dépasser 0,001 Fs par mg de nicotine, et être abandonnée pour éviter de graves effets contre-productifs si elle s’avère ne pas pouvoir être rentable fiscalement à ce niveau. 
• La taxation des produits pré-remplis devrait faire l’objet d’une évaluation d’impact pour permettre d’éviter des effets contre-productifs. 
• Le cas échéant, les sommes récoltées devraient par principe d’équivalence être allouées à un Fonds de réduction des risques.

Veuillez accepter mes cordiales salutations.

                    Genève, le 24 mars 2022
                    Poirson Philippe

Notes:

1.  https://www.sovape.fr/
2. https://www.admin.ch/gov/fr/accueil/documentation/communiques.msg-id-86523.html
3. https://www.swissstats.bfs.admin.ch/collection/ch.admin.bfs.swissstat.fr.issue20142131713/article/issue20142131713-01
4. https://www.bag.admin.ch/dam/bag/fr/dokumente/npp/tabak/tabpg/tabpg-2020/tabpg-zusammenfassung.pdf.download.pdf/fr-air-lptab-resume.pdf
5. Jugement C-76347/2015 du 24 avril 2018 : https://www.bvger.ch/bvger/fr/home/jurisprudence/entscheiddatenbank-neuheiten.html
6. Levy DT, Warner KE, Cummings KM, et al. : Examining the relationship of vaping to smoking initiation among US youth and young adults: a reality check. Tob Control. 2019 ; 28 (6): 629–635 http://www.ncbi.nlm.nih.gov/pubmed/30459182 - Par exemple, en dix ans, le tabagisme adolescent a baissé de 90 % aux États-Unis. https://medium.com/the-great-vape-debate/when-the-good-news-about-smoking-is-bad-news-for-anti-smoking-groups-f68522a67f1c
7. Etter, J.-F. (2018) Gateway effects and electronic cigarettes. Addiction, 113: 1776– 1783. https://doi.org/10.1111/add.13924.
8. Chan, G. C. K., Stjepanović, D., Lim, C., Sun, T., Shanmuga Anandan, A., Connor, J. P., Gartner, C., Hall, W. D., and Leung, J. (2021) Gateway or common liability? A systematic review and meta-analysis of studies of adolescent e-cigarette use and future smoking initiation. Addiction, 116: 743– 756. https://doi.org/10.1111/add.15246.
9. Ruoyan Sun, PhD, David Mendez, PhD, Kenneth E Warner, PhD, Is Adolescent E-Cigarette Use Associated With Subsequent Smoking? A New Look, Nicotine & Tobacco Research, 2021;, ntab243, https://doi.org/10.1093/ntr/ntab243
10. Sandra Chyderiotis, Tarik Benmarhnia, François Beck, Stanislas Spilka, Stéphane Legleye, Does e-cigarette experimentation increase the transition to daily smoking among young ever-smokers in France?, Drug and Alcohol Dependence volume 208, 2020, https://doi.org/10.1016/j.drugalcdep.2020.107853
11. Larissa Merz, Milo A. Puhan : Taxation options for nicotine and tobacco products in Switzerland – a review of tax policies ; Swiss Med Wkly. 2021;151:w30083 ; DOI: https://doi.org/10.4414/smw.2021.w30083
12. Consulté le 22 mars 2022 https://www.tabacshop.ch/cat/tabac-tubes-et-machines/tabac-boite-et-sachet/fleur-du-pays/
13. Joss, S.; Moser, A.; Jakob, J.; Tal, K.; Etter, J.-F.; Selby, K.; Schoeni, A.; Poirson, P.; Auer, R. Counseling in Vape Shops: A Survey of Vape Shop Managers in Switzerland. Int. J. Environ. Res. Public Health 2021, 18, 10861. https://doi.org/10.3390/ijerph182010861
14. Ollila E. : See you in court: obstacles to enforcing the ban on electronic cigarette flavours and marketing in Finland ; Tobacco Control 2020;29:e175-e180.
15. Source Ministère de la santé Finlandais https://www.julkari.fi
16. The EU Nicotine Users Survey 2020 report, European Tobacco Harm Reduction Advocates : https://ethra.co/eu-survey 
17. https://vapers.fi/2021/08/lausunto-hallituksen-luonnoksesta-laiksi-tupakkaverosta-annetun-lain-muuttamisesta/
18. Liste de travaux économiques sur le vapotage par le NBER https://drive.google.com/file/d/1T2-svdWPVuNXXzA1nnYsVYaqkVK7Skhk/view
19. Pesko MF, Courtemanche CJ, Catherine Maclean J. The effects of traditional cigarette and e-cigarette tax rates on adult tobacco product use. J Risk Uncertain. 2020 Jun;60(3):229-258. doi : 10.1007/s11166-020-09330-9
20. https://www.swissstats.bfs.admin.ch/collection/ch.admin.bfs.swissstat.fr.issue20142131713/article/issue20142131713-01
21. https://www.suchtmonitoring.ch/library/pdf/1a8849b052242
22. Factors associated with cessation of smoking among Swiss adults between 1991 and 2011: results from the SAPALDIA cohort ; Swiss Med Wkly. 2017;147:w14502 ; DOI: https://doi.org/10.4414/smw.2017.14502
23. https://suchthilfe-ost.ch/media/Pressemitteilung-Evaluation-Projekt-Rauchstopp-mit-E-Zigarette.pdf 
24. https://www.suchtmonitoring.ch/docs/library/kuendig_74t32zdkiazd.pdf
25. Dr Maia Lacroix : Vendeurs de vape dans l’accompagnement des fumeurs. Étude qualitative sur de potentiels acteurs de santé publique. Sciences du Vivant [q-bio]. 2020. Thèse soutenue le 3 juin 2020. https://dumas.ccsd.cnrs.fr/dumas-02959116/document